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四川省某地區專項債發行指引編制項目案例

發布日期:2021-12-13

以下為報告詳細內容(節選):


  

第一章 地方政府專項債發行的意義及問題建議

  一、專項債概念、定義及使用領域

  在我國,地方政府債券是指地方政府根據信用原則、以承擔還本付息責任為前提而籌集資金的債務憑證。與中央政府發行的國債類似,地方政府債券一般也是以當地政府的稅收能力作為還本付息的擔保。地方政府債券一般用于地方需要承擔的交通、通訊、住宅、教育、醫院和污水處理系統等公共設施的建設。

  我國在2010年之前,中央政府未賦予地方舉債融資的職能,地方政府普遍采取成立投融資平臺公司,以市場化融資的形式變相為政府舉借債務,資金主要用于市政基礎設施等公益性、準公益性基礎設施的建設,彌補地方政府財力在項目支出上的不足。

  為了引導、規范地方政府舉債融資行為,推動地方政府債務管理新模式,財政部2009 年開始探索地方政府發行債券工作。2009—2014年期間,財政部選擇江蘇等部分地區開展地方政府債券自發自還試點。經過5年試點,地方政府債券發行趨于成熟。

  隨著新《預算法》的實施,2015年財政部正式部署各省、自治區、直轄市開展地方政府債券的發行工作,地方自發自還政府債券工作全面鋪開。地方政府發行的債券分為一般債券和專項債券兩類,一般債券對應償還來源為地方政府一般公共預算收入,專項債券償還來源對應為地方政府性基金收入。2017年,財政部試點推廣發行項目收益自求平衡的地方政府專項債券(項目收益專項債),進一步健全了地方政府債券管理體系和償付機制,有效推動了地方社會經濟發展。

  根據《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》中的相關定義,地方政府專項債券是指省、自治區、直轄市政府(含經省級政府批準自辦債券發行的計劃單列市政府)為有一定收益的公益性項目發行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。

  近年來,地方政府專項債券發行不斷規范,項目篩選要求不斷提高,發行專項債券項目大多要求項目收益與融資自求平衡,主要分為標準化和非標準化項目收益專項債兩大類。標準化項目收益專項債的標準由財政部設定,目前有三個品種:土地儲備、棚戶區改造以及收費公路專項債券;非標準化項目收益專項債標準由地方根據實際出發自行確定,如,軌道交通專項債、鄉村振興專項債、城鄉建設專項債等。以連云港市為例,專項債主要發行品種為標準化土儲、棚改專項債以及非標城鄉建設專項債。

  (一)基本概念

  地方政府債券是指為公益性項目發行的、約定一定期限內還本付息的政府債券,分為政府一般債券和政府專項債券;

  政府一般債券是指地方政府為沒有收益的公益性資本項目發行的、以一般公共預算收入還本付息的政府債券;

  政府專項債券是指地方政府為有一定收益的公益性項目發行的、約定一定期限內以項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。

  (二)基本特征

  公益性:必須是政府主導的,服務于社會公共利益的項目,不能是市場化運作的產業項目。

  收益性:在一定期限內,項目自身收益能夠償還債券本息,實現收益與融資自求平衡。

  資本性:債券資金要用于資本性支出,能夠形成優質資產,不能用于消耗性、經常性支出。

  (三)使用領域

  政府專項債券的核心是項目融資與收益自求平衡;關鍵是對適合發債項目進行自下而上的儲備遴選申報;責任在于以項目自身收益償還債券本息。按照國家和四川省有關規定,蓬安縣政府專項債券安排使用的主要領域包括:

  1、主要領域

  (1)交通基礎設施:鐵路、收費公路、機場(不含通用機場)、水運、城市軌道交通、城市停車場。

  (2)能源:天然氣管網和儲氣設施、城鄉電網(農村電網改造升級和城市配電網)。

  (3)農林水利:農業、水利、林業。

  (4)生態環保:城鎮污水垃圾處理、流域水環境治理。

  (5)社會事業:衛生健康(含應急醫療救治設施、公共衛生設施)、教育(學前教育和職業教育)、養老、文化旅游及其他社會事業等。

  (6)城鄉冷鏈等物流基礎設施(含糧食倉儲物流設施)。

  (7)市政和產業園區基礎設施:供水、排水、供熱、供氣等市政基礎設施和產業園區基礎設施建設。

  (8)城鎮老舊小區改造:主要支持符合條件的城鎮老舊小區內的建筑和配套設施改造項目。

  (9)棚戶區改造:做好棚改項目儲備工作,具體申報程序依據國家有關規定執行。

  土地儲備項目、房地產相關項目以及產業化項目不得提報。

  2、專項債券資金可以作為項目資本金的10大領域

  鐵路,收費公路,干線機場,內河航電樞紐和港口,城市停車場,天然氣管網和儲氣設施,城鄉電網,水利,城鎮污水垃圾處理,供水。

  (四)項目申報條件

  1、必須是政府主導的、早晚要干的項目,能夠盡快形成實物工作量,促進有效投資。

  2、必須是有一定收益的政府公益性基礎設施和公共服務項目。

  3、優先安排在建項目。新開工項目要前期手續完備、能夠盡快開工建設。

  4、納入當年國家發改委審批清單的項目,可以根據資金需求繼續報送。

  5、專項債券資金必須用于建設項目,不得用于置換債務,不得用于商業運作的產業項目。

  6、新建項目專項債券資金需求原則上要控制在總投資的50%以下,在建項目債券需求要按照當年能夠完成的實物工作量控制。

  7、項目實施主體原則上應為政府主管部門、國有平臺公司、國有企事業單位等,涉及企業主體的須重點核對政府出資責任。

  (五)使用領域負面清單

  專項債券資金按規定用于對應項目建設,只能用于公益性資本支出。

  1、不得用于無收益的公益性項目。

  2、不得用于企業投資的市場化產業項目。

  3、不得作為政府投資基金、產業投資基金等各類股權基金的資金來源,不得通過設立殼公司、多級子公司等中間環節進行注資,避免層層嵌套、層層放大杠桿。

  4、不得用于與房地產相關項目。

  5、嚴禁用于企業補貼或獎勵、企業對外借款。

  6、嚴禁用于項目運營補貼等經常性支出。

  7、嚴禁用于“亮化”工程、景觀提升、主題公園等“形象工程”支出。

  8、嚴禁用于經常性支出嚴禁將專項債券資金用于置換存量債務。

  9、嚴禁用于發放工資及福利、支付單位運行經費、發放養老金、支付債券利息、用于購買理財產品等;

  10、嚴禁用于商業化運作的產業項目、房地產相關項目、企業補貼等。

  二、發行地方專項債的意義

  三、地方政府專項債發行、使用、監管中存在的問題梳理

  (一)地方政府專項債券發行過程存在問題分析

  (二)地方政府專項債券使用過程中存在問題分析

  (三)地方政府專項債券監管過程中存在問題分析

  四、健全地方政府專項債券管理的對策建議

  (一)專項債券發行過程存在問題對策和建議

  (二)專項債券使用過程存在問題對策和建議

  (三)專項債券監管過程存在問題對策和建議

  五、新形勢下地方政府專項債券信用風險分析及防范對策

  (一)地方政府專項債券信用風險現狀分析

  (二)新形勢對專項債券信用風險造成的影響分析

  (三)新形勢下專項債券信用風險防范措施

  

第二章 當地專項債發行情況

  1、發行規模大幅增加

  2018年至2020年,四川省共發行新增專項債券3447億元。

  2018年發行627億元,占2018年全國全年額度13500億元的4.64%;2019年發行980億元,同比提升36.02%,占2019年全國全年額度21500億元4.56%;2020年發行1840億元,同比提升46.74%,占2020年全國全年額度37500億元的4.91%。

  2、發行節奏更加優化

  2018年,四川省發行新增專項債券3批次,發行時間分別為8月、9月、10月,主要集中在9月發行;2019年,四川省發行新增專項債券6批次,發行時間分別為1月、2月、3月、5月、6月、7月,主要集中在5月、7月發行;2020年,四川省發行新增專項債券7批次,發行時間分別為1月、2月、5月、8月、9月,主要集中在1月、5月發行。

  整體呈現發行進度加快,重心前移的特點,從2018年首次發行為8月,到2020年,逐步加快至1月即開始發行。2018年至2020年各批次發行情況如下:

  為實現早發行早使用,今年元旦后立即啟動發行,比2019年提前20天。而且,財政部在落實加快地方債發行有關要求的基礎上,合理統籌國債、地方債發行管理,指導地方合理制定發行計劃,優化發債節奏,避免了地方政府債券集中發行給市場造成較大壓力。

  3、發行期限有所延長,發行利率明顯降低

  2018年,四川省新增專項債券發行平均期限5.85年,平均利率3.90%;2019年,四川省新增專項債券平均發行期限7.65年,同比增加1.80年,平均利率3.47%,同比下降43BP;2020年,四川省新增專項債券平均發行期限14.56年,同比增加6.91年,平均利率3.45%,同比下降2BP。整體呈現發行期限大幅延長,發行利率逐年降低的趨勢。

  2018年,四川省新增專項債券發行期限涉及3年、5年、7年、10年,以5年期為主;2019年,四川省新增專項債券發行期限涉及3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年,首次發行了15年、20年、30年期專項債券,同時7年、10年期占比逐步擴大;2020年,四川省新增專項債券發行期限涉及5年、7年、10年、15年、20年、30年,以10年期為主,同時10年及以上期限的占比擴大。

  債券期限的拉長,使得債券期限與項目期限更加匹配,更好滿足了交通、水利等長期限項目的融資需要。

  4、資金投向重點領域,有效促進經濟社會發展

  2018年,四川省新增專項債券涉及4種類型,主要投向棚改和土儲;2019年發行非標類型項目收益債,項目類型逐步增多且占比達到47.92%;2020年,四川省新增專項債券項目類型進一步豐富,資金投向更加廣泛,主要投向產業園及基礎設施建設、醫療健康、其他基礎設施和水務建設等項目,未投向土儲領域。2018年至2020年四川省各項目類型專項債券發行情況如下:

  

第三章 “雙循環”新發展格局下蓬安縣專項債券發展路徑及建議

  一、“雙循環”新發展格局的發展機遇

  二、“雙循環”新發展格局與專項債券

  三、厘定專項債券,助力“雙循環”新發展格局

  在“十四五”建設社會主義現代化國家與國際經濟形勢復雜多變的背景下,專項債券發行的規模,資金投向等均會對內需、投資結構、新型城鎮化建設等方面產生影響,進而影響到“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”的構建。為此,應進一步厘定專項債券,規范化專項債券的發行,切實發揮其拉動投資,助力“雙循環”新發展格局的作用。

  1、把握好專項債券在“雙循環”新發展格局中的定位

  專項債券自2015年發行以來,作為重要的積極財政政策工具之一,充分發揮其穩投資、擴內需、補短板的財政職能。尤其是2020年初新冠肺炎疫情發生以來,專項債券更是適應經濟形勢變化,及時進行政策調整和規模結構調整,服務于“六穩”“六保”大局,拉動投資、牽引經濟快速恢復。今后一段時間,著力構建“雙循環”新發展格局也離不開專項債券的支持。專項債券的優勢在于具有一定收益的項目現金流,能夠為基礎設施建設籌集債務性資金。因此,在疫情防控常態化與經濟復蘇的關鍵階段,要把握好專項債券在“雙循環”新發展格局中的定位,繼續發揮專項債券支持經濟社會發展和疫情防控要求的作用,增大專項債券在新發展格局構建過程中拉動投資的效用,滿足基建項目建設的資金需要。

  2、加強預判,統籌專項債券規模與“雙循環”新發展格局相適應

  綜合考量疫情后專項債券發行規模增速過快的現實,加強前瞻性研究,研判未來年度合理舉債規模,在擴內需的同時,調控專項債券發行規模增長速度,確保債務管理可持續、債務風險可控。在下達地方政府專項債券額度時,要綜合考慮新發展格局下的供需平衡、地方政府的財力狀況以及市場資金供給情況,滿足地方基礎設施建設的需要。實踐中,要重點關注以下方面,使得專項債券規模與“雙循環”新發展格局相適應:

  一是關注近年來專項債務余額、新增專項債券規模增加的趨勢,研究各口徑專項債務規模同地方財政收支之間的關系,統籌專項債券規模適應經濟發展新趨勢。

  二是認真分析研究國家和地方經濟社會發展的重大戰略和政策方向,據此確定專項債務項目資金需求分配比例。

  三是關注地方政府債務情況,包括政府債務余額和政府性基金預算收入間的缺口、專項債券剩余平均年限、平均利率等還本付息信息,關注未來年度償債高峰時段,合理規劃好未來年度“雙循環”新發展格局下專項債務的額度下達,避免增加還債壓力或投資資金不足,防范潛在債務風險,確保平穩度過各時段、各主體償債高峰。

  3、優化專項債券資金使用結構,助力“雙循環”新發展格局

  現階段,以美國為首的西方發達國家經濟萎縮嚴重,全球經濟形勢錯綜復雜,中國政府如何抓住這一歷史機遇實現追趕,是“十四五”時期的關鍵問題。基礎設施和城鎮化水平是當今衡量經濟發展水平的重要指標,在科技創新日益成為經濟發展新引擎的今天,中國政府正逐漸加強新基建建設,整合產業鏈、供應鏈,推動新興技術產業發展,實現經濟結構高級化。為此,專項債券應充分發揮其基建項目支撐能力,為新基建項目和新型城鎮化建設項目提供資金支持。隨著專項債券投資領域擴大為十個,在今后專項債券項目論證中要更加仔細認真,設計合理的項目可行性評價指標,結合專項債券的使用要求,優化專項債券資金使用結構,選擇符合“雙循環”新發展格局發展需要的項目,發揮專項債券的融資優勢。同時,嚴格界定專項債券投資領域,防止專項債券變為“萬能債券”,并搭配其他財政投融資工具,如PPP、政府投資基金等,發揮專項債券的協同作用,共同拉動有效投資,助力構建“雙循環”新發展格局。

  4、加強專項債券政策的回調設計,實現穩增長和防風險長期均衡

  “十四五”時期是開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的第一個五年,也是構建“雙循環”新發展格局的伊始階段。因此,在更好地發揮專項債券支持經濟社會發展、完善城市基礎設施建設的基礎上,要格外注重防范債務風險,走好堅實的第一步。目前,中國整體財政風險水平較低,赤字率水平處于可控范圍。

  尤其是面對復雜的國內外經濟環境,更應該立足于發展和安全兩個基本點,加強專項債券政策的回調設計,統籌經濟發展與經濟安全,實現穩增長和防風險長期均衡。

  第一,著手解決項目管理不規范、信息披露不透明、評級機構表現泛化、異化等舊問題,積極穩妥化解存量、防止變相舉債、完善政府債務預警評估機制、加強全過程監管,牢牢守住地方政府債務風險底線。

  第二,提高赤字率,發行特別國債,增加地方政府專項債券發行規模等擴大政府投資的措施是應急性、暫時性的,不適用于經濟長期發展規劃,需要超前研究疫情后地方政府債務政策的回調設計:結合“雙循環”新發展格局的發展規劃,適度降低專項債券發行規模,均衡各個年份政府債務還本付息的壓力,釋放部分債務風險,有步驟、分階段地恢復地方財政健康狀態;優化專項債券資金使用結構,將專項債券資金更多地投向支持新型城鎮化建設和經濟結構高級化建設的項目中去,提高債務資金使用效率,加快現金流回正,減輕還本付息壓力,走經濟社會可持續發展的道路。

  

第四章 抗疫特別國債現狀、意義及發展建議

  一、抗疫特別國債內涵和發行現狀

  二、發行抗疫特別國債的意義

  三、進一步完善抗疫特別國債的建議

  

第五章 土地儲備專項債券問題及措施建議

  一、發行債券的必要性

  二、存在的問題

  三、相關措施

  

第六章 生態環保地方政府專項債券現狀及建議

  一、生態環保地方政府專項債券的現狀與趨勢

  二、四川省生態環保地方政府專項債券發展存在的問題

  三、四川省推進生態環保地方政府專項債券的建議

  

第七章 專項債發行及管理指導

  一、專項債申報流程

  (一)項目儲備

  縣政府及有關部門、單位應提前謀劃儲備符合專項債券發行使用條件的項目。

  (二)項目前期準備

  1、由項目主管部門或項目組織實施單位負責項目申報。

  2、項目實施單位編制項目可行性研究報告。

  3、發改部門或行政審批部門辦理立項批復手續。

  4、同級規劃、土地、環保等部門出具項目相關批復文件,如果涉及基本農田,需報國務院審批。

  (三)地方申報入庫

  1、申報單位分別向同級發改、財政部門申請納入“國家重大建設項目庫”“地方政府債券項目庫”。

  2、按照“資金跟著項目走”的原則,發改委會同財政局對專項債項目進行初核。協商一致后,以政府名義分別提報上級發改部門、財政部門。

  (四)項目批復及額度下達

  國家發展改革委初審通過后,向財政部和各省反饋項目準備清單,財政部根據國家發改委項目清單,核定下達政府專項債券額度。

  省財政廳按照國家有關要求,分解下達各地市債券額度。

  市財政局依據相關政策規定,分配下達各區市債券額度。

  二、發行流程

  三、資金撥付

  債券發行后,財政部門按程序及時將債券資金撥付至項目實施單位。項目單位要在依法合規的前提下,加快債券資金支出進度,盡快形成實物工作量,并確保債券資金規范使用。

  (一)體現公益性和資本性。公益性項目是指為滿足社會公共需要,不以營利為目的,面向社會、大眾受益的政府投資項目,不包括企業投資的市場化產業項目。資本性支出是指可以形成固定資產、遞延資產或可以準確計量無形資產的支出。

  (二)嚴格按照債券發行信息披露文件約定的用途使用。債券發行后調整用途的,要按照規定程序和市場規則逐級報批后實施。

  (三)專項債券收入、支出、還本、付息、發行費用等納入政府性基金預算管理,債券資金只能用于公益性資本支出,任何單位和個人不得截留、擠占和挪用。

  (四)在依法合規、確保工程質量安全的前提下,要加快債券資金支出進度,盡早安排使用、形成實物工作量,推動在建項目早見成效。允許有條件的地區在債券發行完成前,先行調度庫款加快項目建設進度,債券發行后及時歸墊。

  四、還本付息

  五、預算管理

  六、監督與績效管理


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